Les zones franches : trous noirs de la mondialisation

Écrit par Jérémy Lachartre le . Rubrique: International

par Jérémy LACHARTRE, doctorant à l’Institut français de Géopolitique - Paris 8
Utilisées pour stimuler la croissance économique en favorisant les échanges internationaux, les zones franches sont souvent considérées comme un obstacle persistant dans l’optique de combattre la contrefaçon. Au nombre de 79 en 1975, les zones de libre-échange (ZLE) sont « aujourd’hui plus de 3 000 réparties dans 135 pays » et « représentent 68 millions d’emplois directs, pour une valeur commerciale de plus de 5 trillions de dollars ». (1)

 

Les ZLE sont des espaces favorisant une réglementation souple, un régime fiscal allégé, et un faible coût pour les opérateurs économiques. Néanmoins elles ne bénéficient pas seulement aux activités légales du commerce. Les zones franches sont « un véritable problème, car les contrôles sont très limités, et aucune organisation ni administration ne peut contrôler réellement ces zones franches. (…) Les conteneurs peuvent entrer, être déchargés, puis rechargés avec n’importe quoi (2)». La Chambre de Commerce Internationale (ICC) par le biais de son département Action contre la contrefaçon et le piratage (BASCAP) préconise le « renforcement de la réglementation et une meilleure gestion des zones franches, afin de mettre un terme à la tendance alarmante à utiliser les zones franches pour faciliter la production, la distribution et la vente de produits de contrefaçon (3) ». Selon le directeur de BASCAP Jeffrey Hardy, « la prolifération des zones franches s’accompagne d’une vulnérabilité accrue à toute une série de délits, commis par des criminels qui tirent profit de la surveillance plus lâche, d’un régime de contrôles douaniers plus souple et du manque de transparence qui y prévaut (4)». Les contrefaçons sont importées dans ces zones franches par des cargaisons qui y sont blanchies en déguisant l’origine pour apposer la contrefaçon de marque. Les marchandises contrefaites sont ensuite transformées et emballées comme des produits finis avant d’être exportées. Les ZLE sont donc considérées comme des « passerelles » de la contrebande et aussi comme moyen de transbordement de la contrefaçon. L’ICC dispose de preuves de plus en plus manifestes qui permettent de dire que les zones franches sont devenues « un maillon central du commerce de contrefaçons », et a alors entrepris une analyse qui a conduit à des mesures pour rétablir « l’intégrité des zones franches et empêcher qu’elles soient exploitées par des organisations criminelles faisant commerce de biens de contrefaçon (5) ». Pourtant ces espaces ne devraient pas échapper aux contrôles des administrations douanières, ni à la réglementation douanière de l’État concerné selon la convention de Kyoto révisée (CKR), qui indique les « compétences explicites » des services douaniers, les règles d’origine des marchandises, et les procédures de transit et de transbordement pour les ZLE. Néanmoins comme beaucoup de directives, celles qui concernent la gestion des ZLE ne sont pas coercitives, mais facultatives : « A l’heure actuelle, rare sont les pays signataires à avoir décidé de les mettre en œuvre ». Parmi les recommandations, le rapport de BASCAP s’inspire du travail de l’OMD sur la PI qui préconise de ne pas retirer à la douane sa prérogative de recouvrement des recettes (contrôles tarifaires) pour ne pas provoquer un affaiblissement de ses fonctions non tarifaires comme l’inspection et le contrôle aux frontières, et les saisies. Les abus sur l’utilisation de ces zones franches sont une réalité qui n’échappe plus aux autorités douanières internationales. L’incitation est à mieux respecter les conventions internationales pour les gouvernements étatiques avec un contrôle des douanes locales sur ces espaces qui favorisent l’échange international. Les ZLE doivent s’accompagner de mesures politiques et législatives pour notamment préserver les avantages offerts pour les acteurs économiques licites.

Un temps d’avance pour les trafiquants ? Aperçu des difficultés et limites des contrôles

Le transbordement ou « rupture de charge »

Malgré les prérogatives et les pouvoirs confiés aux administrations douanières, la rupture de charge, le transbordement et les zones de transit sont des obstacles à un contrôle physique efficace. Si l’UE dispose d’une harmonisation douanière facilitant le travail, les choses deviennent bien plus ardues dès que l’on s’éloigne de l’Europe : « tu vas au Panama (4 ports ciblés), il y a ce que l’on appelle du transbordement, on appelle ça des zones de transit, mais c’est en fait du transbordement, avec un bateau qui va toucher 10 ou 12 ports (6) ». Le conteneur peut ainsi se rendre à plusieurs destinations, et la marchandise arrive dans « les magasins », et attend d’être dédouanée. La ligne maritime va transborder, et on va utiliser bien volontiers le terme de « la rupture de charge ». Ainsi les documents relatifs au conteneur (connaissement maritime par exemple) sont alors changés à plusieurs reprises pour brouiller les pistes. Les zones franches sont des occasions rêvées pour falsifier les documents. N’étant pas obligatoires, les scellés électroniques sont peu utilisés tout comme les conteneurs géolocalisés. Ceux-ci sont tracés, mais la marchandise ne suit pas, quant à elle, l’itinéraire du conteneur. La technique de « rupture de charge » et les zones franches engendrent des difficultés pour le contrôle et le ciblage d’une marchandise suspectée frauduleuse ou illicite.

Graphique 1

Transbordement, rupture de charge et zones franches

ZF-Lachartre

L’adaptabilité des trafiquants 

Si dans l’espace communautaire, une harmonisation douanière (7) fut mise en place avec un code douanier européen accordant des prérogatives (retenue de la marchandise), les services en charge du contrôle de marchandise n’ont pas partout les mêmes pouvoirs. Selon les différentes législations nationales, les pouvoirs confiés aux douanes sont largement disparates en Europe, mais surtout à l’échelle du monde. Malgré les bonnes intentions des accords ADPIC (8), les services douaniers n’ont ni les mêmes pouvoirs ni les mêmes prérogatives face à la marchandise contrefaisante. Par conséquent, les trafiquants profitent de cette disparité des compétences des services concernés pour produire, faire circuler et écouler la marchandise contrefaite à l’échelle du monde. Les différences territoriales sont judicieusement utilisées par les trafiquants. Pour échapper aux contrôles des frontières dites externes de l’UE, les trafiquants produisent aussi à l’intérieur de l’espace communautaire (9). Cette tendance serait confirmée par la découverte de machines de production à destination de l’UE provenant de pays tiers : « Ces machines permettent de faire de la production de contrefaçon en grande quantité, en mettant le logo de la marque désirée (10)». Autre tendance révélée, les trafiquants font désormais passer la marchandise frauduleuse par des ports de plus petites tailles, et par de plus petites compagnies maritimes pour échapper aux points de contrôle importants. À l’instar des services en charge de lutter contre ce trafic, les contrefacteurs se permettent aussi largement de faire un travail d’analyse. Les trafiquants étudient les saisies constatées afin de comprendre les manières dont les marchandises ont pu être ciblées pour changer leurs modes opératoires. Il s’agit pour les contrefacteurs de changer les modalités du trafic, c’est-à-dire le moyen de transport, la façon de déclarer les produits en empruntant notamment de nouveaux itinéraires.

Corruption, et zones de contrôle difficiles

Les ports maritimes sont des sites difficiles et parfois dangereux pour les services en charge du contrôle. Les structures de répression se heurtent souvent aux processus et systèmes complexes des ports ainsi qui sont sciemment exploités par les organisations criminelles. Le contrôle coûte à la structure portuaire, mais aussi à la compagnie maritime, et des structures comparables à des réseaux mafieux peuvent avoir un contrôle important sur ces zones portuaires. Dans son ouvrage « Géostratégie du Crime (11)», Jean François Gayraud évoque le cas de la Cosa Nostra, qui a un contrôle quasi total sur les docks depuis le début du XXe siècle. Cette mafia, établie sur la côte Est des États-Unis, domine le transport maritime en s’étant approprié les quais, et l’unique organisation syndicale professionnelle. Le syndicat international Longshoremen Association est poursuivi par la justice américaine en 2005 pour la première fois dans le cadre de la loi anti-crime organisé. Les docks étaient alors contrôlés par deux mafias italiennes : les Gambino et les Genovese. Ces familles mafieuses s’étaient partagé les différents terminus d’embarquement de la côte Est des États-Unis. Cette mainmise des trafiquants et autres organisations criminelles existe toujours, et rend forcément le travail de contrôle complexe pour les douaniers. Selon les confidences d’acteurs sur le terrain, les contrôles peuvent être déjoués par des faits de corruption dès l’arrivée des inspecteurs. Les dockers ou autres acteurs du port se permettent de prendre les dispositions nécessaires pour que les conteneurs ciblés ne soient plus vraiment à la disposition du contrôle… Le contrôle dépend souvent de la bonne volonté des acteurs locaux sur le terrain. La corruption est une entrave majeure à l'efficacité des inspections. Ce fléau est d’autant plus palpable dans les pays pauvres et peu développés. Les faits de corruption peuvent en effet avoir lieu avant l'enlèvement de la marchandise, entre l’importateur et le douanier par exemple : « L'arrangement de l'importateur avec le douanier permet d'introduire sur le marché des produits à moindre coût et/ou de qualité douteuse. Les producteurs locaux et les importateurs non-fraudeurs subissent ainsi une concurrence déloyale et peuvent ainsi être exclus du marché. Les mauvais produits se substituent donc sur le marché aux « bons produits (12)» ». Le contrôle est aussi délicat sur d’autres moyens de transport notamment par voies terrestres : « Le souci est le contrôle terrestre, c’est-à-dire routier. Il n’y a pas de manifeste qui existe pour ce type de voie (13)». Le ciblage peut être plus périlleux avec moins de renseignements. En lien avec la voie maritime, la voie routière est pourtant largement employée pour le transport de marchandises.

Vers toujours plus de coopération comme solution : l’Union fait la force ?

La coopération entre les parties prenantes est un enjeu fondamental pour lutter contre la contrefaçon. À l’international, les services en charge du contrôle se doivent de collaborer, tout comme les administrations douanières doivent coopérer avec les acteurs privés. Lutter contre la contrefaçon nécessite une stratégie globale avec une convergence des actions et la coordination de tous les acteurs concernés.

Le programme de contrôle des conteneurs CCP : l’idée d’une coopération entre services répressifs concernés

Le programme de contrôle des conteneurs « PCC » est un concept commencé en 2003 à l’initiative du directeur de l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) avec le Secrétaire général de l’OMD de l’époque. Ce programme a pour objectif d’accompagner les gouvernements dans la création de structures de répression dans les ports sélectionnés, et de minimiser les risques que les conteneurs soient utilisés pour le trafic de marchandises illicites telles que la drogue et la contrefaçon. Dans ce programme, des dispositifs ont vu le jour comme le PCU, qui est une unité de contrôle des ports interagences qui regroupe des analystes et des équipes de recherche issus de différents services de sécurité comme la douane ou la Police. Ces unités sont formées et équipées pour cibler les conteneurs à haut risque, et les contrôler de manière professionnelle et rapide. Ils utilisent pour se faire une analyse du risque et des techniques proactives. Les CCP permettent surtout de réunir les différentes autorités concernées (autorités portuaires, autorités de l’ONUDC) pour évaluer les progrès et les mesures à prendre pour lutter contre la fraude et les trafics illicites. Un système de communication sécurisé via internet (« ContainerCOMM ») permet de faciliter l’échange des informations susceptibles de connaître les mouvements des conteneurs suspectés à haut risque entre les PCU, les acteurs autorisés dans les pays participants et les BRLR (14) . L’analyse repose sur les données (15) transmises par les pays membres à travers des BRLR respectifs localisés sur chaque région du monde. Ce programme marque la volonté et le besoin de coopération entre services et le partage d’informations pour cibler de manière pertinente les conteneurs à risque.

Coopération avec les acteurs privés pour un ciblage plus efficace : l’exemple des acteurs dits « intermédiaires »

La coopération avec les acteurs économiques apparaît comme une obligation indubitable pour un contrôle efficace des marchandises, notamment dans le partage de l’information. L’implication de ces acteurs est pourtant disparate. La critique s’est longtemps orientée vers les sociétés de transport maritime qui se déchargent de toute responsabilité en matière de DPI, celle-ci est désormais aussi axée sur de nombreux acteurs liés au développement d’internet (hébergeurs, moteurs de recherche, opérateurs bancaires, etc.). Ces acteurs intermédiaires sont assujettis à des préoccupations de coopération de la part des titulaires de droit et administrations concernées. À titre d’exemple, on peut évoquer les géants de l’E-commerce, et des transporteurs dits express. Selon le consultant Dan Baldwin (16), le souci principal réside en effet dans la relation entre ces entreprises (sociétés de commerce électronique), et la douane pour lutter contre la contrefaçon. L’auteur rappelle que les entreprises de l’E-commerce ont investi énormément d’argent pour assurer l’acheminement des produits vers les marchés, et ces acteurs pourraient en faire bénéficier la douane, qui a un rôle primordial dans le traitement du Fret. Le géant du commerce électronique chinois Alibaba aurait investi plus d’un milliard de yuans chinois, à savoir environ 163 millions de dollars américains dans des programmes de protection de la PI. Selon lui, si ces grands groupes de l’e-commerce protègent énormément la chaîne logistique des éventuelles contrefaçons, pourquoi les services douaniers ne pourraient-ils pas se servir d’un tel dispositif pour lutter contre les atteintes au DPI, comme ils le font avec certains opérateurs économiques (OEA) dans « le domaine de la sécurité, de l’interdiction des stupéfiants et de la contrebande » ? Dan Baldwin propose un partenariat plus solide, avec pour intermédiaire l’OMD, pour amener un dialogue constructif entre les organisations internationales de lutte contre la fraude et les sociétés de l’E-commerce. Désormais la problématique des colis postaux occupe aussi une grande place dans le ciblage et l’action antifraude du Fret. Les contrefacteurs se permettent de procéder au système dit « de la fourmi » qui consiste à envoyer des petits colis postaux de Chine de manière importante et récurrente en destination de l’Europe. Des complices réceptionnent alors la marchandise et les transmettent au fournisseur. Malheureusement les intermédiaires ne sont pas tous concernés par l’application du DPI avec pour cause des intérêts divergents entre acteurs privés et publics. <

 

Jérémy LACHARTRE

 

Article extrait de la publication les Cahiers de la sécurité et de la justice n°35-36 - sept 2016 de l’INHESJ - numéro spécial Terrorisme en France - Faire face !

(1) Jeffrey Hardy, « Un nouveau rapport réclame plus de mesures pour combattre la contrefaçon et le piratage dans les zones franches». OMD ACTU N°71, juin 2013.

(2) Idem

(3) Rapport présenté lors de la conférence et exposition 2013 de l’OMD sur la Propriété Intellectuelle.

(4) OMD Actu N°71. Juin 2013.

(5) Cette analyse a abouti à un rapport intitulé « Controlling the Zone : Balancing facilitation and control to combat illicit trade in the world’s Free Trade Zones». Le rapport évoque notamment les failles des accords internationaux et des législations nationales pour lutter contre les trafics illicites.

(6) Entretien avec Christophe Zimmermann, coordinateur du projet de lutte contre la contrefaçon et le piratage à l'Organisation mondiale des douanes 25 novembre 2014, Bruxelles.

(7) Les 28 douanes de l’Union disposent d'une réglementation harmonisée avec des procédures communes (demande d’intervention et ex officio) pour saisir et/ou détruite la marchandise suspectée. Règlement (CE) 608/2013.

(8) (TRIPS en anglais) : Accord international sur les aspects des droits de propriété intellectuelle touchants au commerce.

(9) Lachartre Jérémy, « La mondialisation de l'économie et la contrefaçon : le cas de l'Union européenne »Hérodote 4/2013 (n° 151), p. 120-136.

(10) Entretien avec Christophe Zimmermann, le 26 février 2015, Bruxelles.

(11) Jean-François Gayraud ; François Thual, Géostratégie du crime, Odile Jacob, 2012.

(12) Geourjon Anne-Marie, Laporte Bertrand. L'analyse de risque pour cibler les contrôles douaniers dans les pays en développement : une aventure risquée pour les recettes ? In: Politiques et management public, vol. 22 n° 4, 2004. pp. 95-109.

(13) Entretien avec Christophe Zimmermann, 25 novembre 2014, Bruxelles

(14) Bureaux régionaux de liaison chargés du renseignement (BRLR) de l’OMD.

(15) Il faut toutefois stipuler que l’analyse ne tient pas compte de saisies réalisées par la Police ou autres organismes de lutte contre les trafics illicites, mais exclusivement par les douaniers.

(16) Dan Baldwin, « Protection de la propriété intellectuelle, le grand absent ». OMD Actu N°76, février 2015.